Prof. Dr. Dres. h. c. Hans-Jürgen Papier, Präsident des Bundesverfassungsgerichts.
Beschäftigt man sich mit dem Einfluss von Lobbyisten aus Kreisen der Wirtschaft, der Gewerkschaften und vieler weiterer gesellschaftlicher Gruppen auf den politischen Prozess und auf die parlamentarische Gesetzgebung, stößt man nicht selten auf den Hinweis, der Lobbyismus bilde eine »fünfte Gewalt« im Staat. Als Staatsrechtler kann und will ich mir, wenn ich derartiges höre, den Hinweis darauf nicht verkneifen, dass das Grundgesetz in Art. 20 Abs. 2 nur drei Gewalten nennt. Wie Ihnen bekannt sein wird, sind dies die Gesetzgebung, die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung. Der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ist gemeinsam, dass sie dem Gemeinwohl – also dem Ganzen – und nicht spezifischen Gruppeninteressen verpflichtet sind. Jedenfalls bei denjenigen, die häufig als die »fünfte Gewalt« bezeichnet werden, bei den Lobbyisten also, fehlt es ganz offensichtlich an dieser strikten Ausrichtung auf das Ganze und auf das Gemeinwohl. Wie ich meine, bedeutet schon allein das einen ganz wesentlichen strukturellen Unterschied.
Doch seien Sie unbesorgt: Ich will der verbreiteten Rede von einer »vierten« oder eben sogar einer »fünften Gewalt« gar nicht weiter mit dem Handwerkszeug des Juristen und des Staatsrechtlers zu Leibe rücken. Dass im Zusammenhang mit dem Lobbyismus von einer »fünften Gewalt« die Rede ist, verweist in meinen Augen – unabhängig von jeder juristischen Bewertung – jedenfalls darauf, dass in der Gesellschaft ein Spannungsverhältnis zwischen den Institutionen des Verfassungslebens einerseits und starken ökonomischen und gesellschaftlichen Kräften andererseits, die diesem institutionellen Gefüge nicht unmittelbar zuzuordnen sind, wahrgenommen wird; mit diesem Spannungsverhältnis – und damit auch mit dem Spannungsfeld zwischen berechtigter Einflussnahme verschiedenster Interessengruppen auf den politischen Diskurs und einer möglichen Gefährdung demokratischer Prinzipien –, das in meinen Augen durchaus zu Recht wahrgenommen wird, möchte ich mich in meinen nun folgenden Überlegungen ein wenig auseinandersetzen.
Die zentrale Stellung der Parlamente in der Demokratie des Grundgesetzes
Die Demokratie des Grundgesetzes ist eine dezidiert parlamentarische Demokratie. Der Deutsche Bundestag ist auf der Ebene des Bundes das einzige Verfassungsorgan, das über eine unmittelbare Legitimation durch das Staatsvolk verfügt. In derselben Weise sind es in den Ländern – und zwar ausnahmslos und ausschließlich – die Landesparlamente, die unmittelbar vom Volk gewählt werden. Sämtliche anderen Verfassungsorgane in Bund und Ländern leiten ihre Legitimation von den Parlamenten ab. Hinzu kommt, dass das Grundgesetz Formen der unmittelbaren oder plebiszitären Demokratie – also etwa des Volksbegehrens oder des Volksentscheids – nur in wenigen und speziell gelagerten Ausnahmefällen – namentlich hinsichtlich einer Neugliederung des Bundesgebiets (vgl. Art. 29, 118, 118 a GG) – kennt. Schließlich verlangt der rechtsstaatliche Vorbehalt des Gesetzes, dass die Parlamente selbst alle wesentlichen Entscheidungen für das Gemeinwesen treffen.
Die Macht der Parlamente in Deutschland könnte also – jedenfalls nach der Konstruktion unserer Verfassung – kaum größer sein. Umso nachdenklicher muss es stimmen, wenn heute verbreitet und wohl nicht völlig ohne Grund von Macht- oder Bedeutungseinbußen der Parlamente und – gerade auch im Zusammenhang mit dem Lobbyismus – von einer »Entparlamentarisierung« der Politik die Rede ist; übrigens nicht zuletzt auch bei den Parlamentariern selbst.
Gefahren für den Parlamentarismus durch verbändestaatliche Tendenzen
Ist die parlamentarische Demokratie auch und gerade durch verbändestaatliche Tendenzen und durch die vielfältigen Erscheinungsformen und zahlreichen Akteure des Lobbyismus – vom klassischen Interessenverband bis hin zur Lobby-Agentur – gefährdet? Wird die Lobby wichtiger als der Plenarsaal? Oder sind die Akteure des Lobbyismus – bildlich gesprochen – ohnehin bereits im Plenarsaal angekommen? Haben wir es zunehmend mit einer »Herrschaft der Verbände« zu tun, vor der der Politikwissenschaftler Theodor Eschenburg schon im Jahr 1955 gewarnt hatte? Ich meine durchaus, dass zumindest gewisse Gefährdungen, die wir mit Aufmerksamkeit verfolgen sollten, nicht zu leugnen sind.
Lobbyarbeit und Parlamentarier
Bevor von diesen Gefährdungen die Rede sein soll, möchte ich freilich zunächst einmal betonen, dass die Geltendmachung individueller, nicht zuletzt auch wirtschaftlicher Interessen, die Bündelung solcher Interessen in durchsetzungsstarken Verbänden und das Herantragen dieser Interessen an die Regierungsadministration und an die Abgeordneten des Deutschen Bundestages – mit anderen Worten die organisierte Interessenwahrnehmung – zu unserer parlamentarischen Demokratie ganz selbstverständlich dazugehören. Zu Recht betont denn auch Bundestagspräsident Norbert Lammert, der Gegenstand von Politik seien Interessen.1 Zu einer pauschalen Verteufelung der Tätigkeit von Lobbyisten, ganz gleich ob diese seitens von Wirtschaftsverbänden, der Gewerkschaften, einzelner großer Unternehmen, seitens von Nichtregierungsorganisationen, der Kirchen oder seitens sonstiger gesellschaftlicher Gruppen tätig werden, besteht deshalb gewiss kein Anlass.
Auch das Bundesverfassungsgericht hat die Legitimität der Einflussnahme von Interessengruppen auf die parlamentarische Arbeit bereits im KPD-Urteil von 1956 anerkannt und ausgeführt: »Es lässt sich nicht bezweifeln, dass außerparlamentarische Aktionen vielfältiger Art denkbar sind, die einer legitimen Einwirkung auf das Parlament dienen können, vor allem soweit sie dazu bestimmt sind, die Abgeordneten über die bei den Wählern zu bestimmten politischen Fragen vorhandenen Meinungen zu unterrichten. An sich ist es daher verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, dass »Interessentengruppen« auf die Mitglieder des Parlaments einzuwirken suchen (…).«2
Die Tätigkeit professioneller Lobbyisten – beim Deutschen Bundestag sind gegenwärtig allein schon nahezu 2.000 Verbände (von der Bundesvereinigung Deutscher Apothekerverbände bis zum Zweckverbund Ostdeutscher Bauverbände), die Interessen gegenüber Parlament oder Bundesregierung vertreten, registriert – ist aber nicht nur legitim. Vielmehr haben professionelle Interessenvertreter in einem immer komplexer werdenden ökonomischen wie gesellschaftlichen Umfeld, das bisweilen auch den Gesetzgeber überfordern kann, eine wichtige Funktion bei der Aufbereitung und bei der Vorstrukturierung komplizierter und vielschichtiger Fragestellungen.
Dies gilt umso mehr, als sich der Gesetzgeber in Bund und Ländern, aber nicht zuletzt auch in Europa, nicht selten selber überfordert. Ich spreche damit das Problem der Überregulierung an, die dazu führt, dass immer mehr Lebensbereiche – häufig bis ins Detail – von rechtlichen Regelungen durchdrungen werden. Ganz abgesehen davon, dass eine überzogene Verrechtlichung aller Lebensbereiche nur schlecht zum freiheitlichen Menschenbild des Grundgesetzes passt, führt eine derartige Verrechtlichung auch dazu, dass – denken Sie etwa an das Doping – Lebensbereiche betroffen sind, in denen dem Gesetzgeber spezifischer Sachverstand nicht uneingeschränkt zur Verfügung steht. Auch insoweit aber schlägt dann die Stunde der Lobbyisten, die sich bereitwillig anbieten, tatsächliche oder vermeintliche »Wissenslücken« des Gesetzgebers zu schließen.
Mithin also auch im Kontext von übermäßiger Verrechtlichung und Überregulierung treten Lobbyisten als hilfreiche und deshalb gern gesehene Berater von Politikern und Parlamentariern auf. Professionelle Lobbyisten sind in aller Regel Experten auf ihrem Gebiet, deren Sachverstand den Parlamentariern – und häufig auch den Mitgliedern der Regierung oder der Ministerialbürokratie – als wertvoll und manches Mal sogar als unverzichtbar erscheint. »Man müsste gleichzeitig Ingenieur, Jurist, Betriebswirt und Volkswirt sein, um alles zu verstehen«, resümiert etwa ein Referent aus dem zuständigen Ministerium, der sich mit den mitunter verwickelten Fragen des Energiewirtschaftsrechts zu beschäftigen hat. Gerade wirtschaftlich potente Interessengruppen – oder auch einzelne, als Lobbyisten in eigener Sache tätige große Unternehmen – bündeln starke Ressourcen an Wissen und Sachverstand, die sie der Politik wie der Ministerialverwaltung gerne – wenn auch zu eigenen Konditionen – zur Verfügung stellen. Darüber hinaus können Lobbyisten nicht selten das bestehende Informationsgefälle zwischen Ministerialverwaltung einerseits und den Parlamentariern andererseits zumindest teilweise zu Gunsten der Abgeordneten ausgleichen.
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